par Michael J. Strauss
Il y a quelques années, Daniel Don Nanjira, vétéran de la diplomatie kényane, a écrit que, de tous les continents, l’Afrique était le plus périphérique et le plus négligé, en plus d’être le plus fragmenté avec plus de 50 États souverains. Ses observations permettent de comprendre pourquoi l’Afrique a rencontré des difficultés pour devenir une puissance soudée et influente sur la scène internationale.
Jusqu’à une époque récente, les partenaires de l’Afrique semblaient se satisfaire de la situation. Mais ils souhaitent aujourd’hui que le continent prenne plus de poids dans la gestion des affaires mondiales. attirés par les opportunités économiques et guidés par des préoccupations sécuritaires, les pays occidentaux et asiatiques ont intensifié leurs interactions avec le continent en tant que tel – une entité unique – tout en poursuivant leurs relations directes avec les différents pays africains.
Lors de plusieurs sommets, les dirigeants africains ont été invités en groupe, illustrant cette évolution. La Chine et l’Union européenne ont procédé ainsi à neuf reprises depuis 2000. Et l’Inde, le Japon et d’autres acteurs ont fait de même. Les États-Unis prennent aujourd’hui l’initiative d’accueillir une telle réunion, prévue les 5 et 6 août. Les enjeux de part et d’autre sont majeurs.
Un sommet à l’importance masquée?
En janvier, lors de l’annonce du sommet, le gouvernement américain a minimisé son impact potentiel, laissant penser que cette rencontre ne serait qu’un épisode diplomatique comme les autres – simplement avec plus de participants. Les objectifs affichés étaient généraux et prévisibles : s’appuyer sur les coopérations passées, faire progresser les liens commerciaux et d’affaires, réaffirmer les engagements de l’amérique pour la sécurité, la démocratie et les sociétés africaines. Bref, rien d’enthousiasmant.
D’après un rapport, c’est exactement ce que les dirigeants africains ont perçu lorsqu’ils ont pris connaissance du format et du programme du sommet : une approche groupée. Et sans aucun tête à tête entre le Président Obama et un ou plusieurs de ses homologues africains. Évidemment, l’intérêt de participer à un tel événement en est réduit. De plus, aucun accord officiel n’est prévu à l’issue de cette réunion.
Ces éléments pourraient indiquer que le sommet sera plus chargé de symboles que de contenus substantiels. Mais en diplomatie, bien souvent, un train peut en cacher un autre, et il semblerait bien que ce soit le cas ici. Rien n’empêche Washington de tenter des avancées significatives lors de cette rencontre, et le format du sommet offre quelques indices à ce sujet :
1. affirmer que les États-Unis considèrent l’Afrique comme une entité géopolitique de plein droit, qui s’ajoute aux relations que Washington entretient avec chaque nation du continent, les questions intéressant l’amérique et l’Afrique pouvant être traitées aux deux échelons.
2. Promouvoir l’idée, auprès des dirigeants africains, que la valeur individuelle de chaque nation et de chaque chef d’État ne peut que bénéficier des efforts de collaboration, qui eux-mêmes nécessitent une coopération élargie.
3. Faire savoir que les États-Unis sont prêts à intensifier leur coopération avec l’Afrique sur ces bases, tout en maintenant ses relations bilatérales traditionnelles avec les pays africains.
Reconnaitre les changements en cours
Cette approche unitaire de l’afrique permettrait à Washington de mettre ses efforts diplomatiques en résonance avec ses programmes de coopération militaires qui, de plus en plus, impliquent plusieurs pays africains. Les États-Unis pourraient ainsi plus facilement faire face aux réalités du continent.
En premier lieu, de nombreuses nations africaines disposant d’un potentiel économique énorme sont handicapées sur le plan financier et doivent encore mettre en place les conditions d’une bonne gouvernance. Certains de ces pays connaissent des tensions sociales et ethniques mais ne disposent que de capacités militaires limitées, inadaptées pour faire face aux défis locaux, sans même parler des défis régionaux.
Par ailleurs, aucun pays ou groupe de pays africains n’est jusqu’à présent parvenu à établir dans la durée une coopération tous azimuts à l’échelle du continent – dans une perspective panafricaine – que ce soit sur le plan économique, politique ou militaire. Les nations africaines diffèrent grandement les unes des autres, et il n’est pas aisé de trouver des dénominateurs communs. La fragmentation du continent tend même à accentuer ces différences et complique la mise en place d’une coopération durable, même dans le cadre de l’Union africaine.
Autre réalité que les États-Unis doivent prendre en compte : l’émergence de problèmes communs à de nombreux pays africains et qui transcendent les frontières. Ces questions vont du terrorisme – lié aux groupes religieux extrémistes – aux violences ethniques ou aux achats massifs de terres africaines par des puissances étrangères – ce que localement on appelle le phénomène d’« accaparement de la terre ». Les problèmes sécuritaires en particulier sont amplifiés par la porosité des frontières de nombreux pays africains, porosité qui facilite la diffusion des troubles d’un pays à l’autre.
Enfin, les États-Unis doivent aussi faire face à l’activisme de leurs rivaux économiques et militaires en Afrique, notamment la Chine, mais aussi l’Inde et l’Union européenne. Ces puissances investissent sans relâche, et ont développé au cours des 10 à 15 dernières années des liens commerciaux avec le continent. Ces investissements seront rentables, vu le rôle croissant que l’Afrique acquiert dans le commerce mondial, grâce à ces interactions mais aussi grâce à la croissance démographique du continent.
Aborder l’Afrique comme une entité unique
S’adresser à l’Afrique en tant qu’ensemble encouragerait les nations du continent à approfondir leur coopération, tout en répondant aux intérêts américains. Cette démarche rehausserait le prestige des États- Unis auprès des pays africains et contribuerait à améliorer la compétitivité américaine en Afrique, que ce soit dans le domaine économique ou sur le plan politique.
En particulier, une attention plus marquée pour les échanges qui se tiennent au niveau continental pourrait donner plus de poids au cadre africain dans lequel ces interactions se produisent : ce serait un accélérateur pour les organisations panafricaines en général, et pour l’Union africaine en particulier. L’UA a dû faire face à de nombreux problèmes, qui vont de son propre financement aux opérations de rétablissement de la paix ou aux efforts de développement. Et dans ce contexte, le soutien que lui accordent les populations de nombreux pays membres est resté limité.
La Chine a financé la construction du siège de l’UA, mais une nouvelle posture américaine vis-à-vis d’une Afrique vue comme entité unique renforcerait implicitement l’objet même et l’influence de l’organisation. Cette approche serait un présent inestimable pour l’UA, si elle permet de renforcer son rôle sur le continent et fait d’elle un interlocuteur mieux reconnu par les nations non africaines. Du point de vue américain, cette perspective pourrait annuler la déférence à l’égard de la Chine, qui existe au sein de l’organisation en retour tacite des largesses de Pékin.
Rattraper le temps perdu
Néanmoins, afin de faire valoir leurs intérêts en Afrique de manière plus générale, les États-Unis doivent mettre les bouchées doubles pour rattraper l’avance prise par leurs rivaux politiques et économiques, qui ont développé plus tôt et plus rapidement des relations fortes avec le continent. La Chine est devenue le premier partenaire commercial de l’Afrique en un laps de temps relativement court, talonnée par l’Inde et l’Union européenne. Si on compare la position américaine, Washington donne l’impression d’accorder à l’Afrique la plus faible des priorités, et le sommet à venir ne représenterait pas grand intérêt s’il n’avait justement pour objet officieux de modifier cette perception. Étant donné que la qualité des relations politiques est étroitement liée au volume des relations commerciales, la rencontre de début août peut avoir des conséquences pour toutes les actions américaines de prospection sur le continent.
Le sommet offre un cadre pour commencer à faire évoluer les perceptions, mais le simple fait qu’il ait lieu ne suffit pas. Nombre d’observateurs estiment que les États-Unis ont été contraints d’accueillir les dirigeants africains afin de consolider leur position avec leurs pays respectifs, dans un contexte où les questions sécuritaires africaines touchent de plus en plus aux intérêts américains. Un sommet qui ne dépasserait pas le stade d’événement symbolique risquerait d’être perçu comme un épisode théâtral, et pourrait même nuire aux relations entre les États-Unis et l’Afrique, s’il déçoit les dirigeants invités – et les entreprises américaines.
L’ouverture d’une voie panafricaine dans les relations entre Washington et le continent africain serait l’approche la plus indiquée pour obtenir des résultats substantiels – la création d’un cadre supplémentaire pour une nouvelle coopération économique, militaire et pour le développement. Les États-Unis seraient ainsi sur une autre trajectoire que celle prise par leurs concurrents, ce qui leur permettrait de se démarquer et de dissiper l’image d’une puissance qui chercherait à rattraper les autres.
Mais un autre danger guette Washington : les avancées obtenues lors du sommet pourraient ne pas être durables. Des spécialistes de la Brookings Institution qui ont disséqué d’autres sommets dédiés aux dirigeants africains soulignent que ceux organisés par la Chine, le Japon ou l’Union européenne étaient tous orientés vers l’approfondissement des relations avec l’Afrique sur le long terme. Ces rencontres génèrent régulièrement des déclarations et des plans d’action, mis en uvre et examinés au fil des sommets successifs, qui ne sont espacés que de quelques années.
Répondre aux attentes africaines
Pour les dirigeants africains, le sommet de Washington offre une occasion unique de travailler conjointement sur des questions continentales qui intéressent les États-Unis. S’ils saisissent cette opportunité, leur attitude entrerait en résonance avec l’intérêt croissant qu’expriment les États-Unis envers l’Afrique en tant qu’entité unique. Mais les dirigeants n’ont pas beaucoup de marge de man uvre, s’ils souhaitent que leurs nations respectives tirent profit du sommet, dans la mesure où son format montre clairement que les questions qui intéressent les pays pris séparément les uns des autres n’ont pas vocation à être discutées.
De plus, d’après Mwangi S. Kimenyi, directeur de l’Africa Growth Initiative à la Brookings Institution, il est dans l’intérêt des dirigeants africains de coopérer avant et pendant la rencontre. Il prévient: «si les dirigeants africains ne viennent pas avec des positions claires et coordonnées, points de départ pour un accord avec le Président Obama, le sommet pourrait très bien ne déboucher sur rien». Il les enjoint donc de développer une stratégie collective, d’identifier ceux d’entre eux qui feront valoir les différents points et de «concentrer leurs efforts sur les quelques sujets principaux qui concernent une majorité d’africains», comme l’intégration régionale.
En Afrique même, le sommet ne semble pas générer d’attentes démesurées. En partie sans doute par scepticisme sur les véritables intentions de Washington, cachées derrière l’organisation de cette rencontre. De nombreux observateurs estiment que les États-Unis souhaitent uniquement rattraper le retard pris sur leurs concurrents asiatiques et européens, et doutent que le sommet puisse produire des avancées réelles pour le continent, que ce soit sur le plan politique ou économique.
De plus, le sommet n’offre apparemment aucune possibilité aux dirigeants africains de rentrer chez eux chargés d’acquis politiques ou économiques qui concerneraient spécifiquement leur pays. Ce qui diminue évidemment les éventuelles attentes. De fait, de telles avancées seront difficiles à obtenir, y compris au niveau panafricain, dans la mesure où le caractère novateur de ce type de rencontres a disparu après les nombreux sommets du même genre qui ont eu lieu dans d’autres enceintes. Plus ces rassemblements sont rôdés, moins chaque événement a d’impact potentiel, à moins d’être consacré à des objectifs spectaculaires – et ce n’est pas le cas de ce sommet aux États- Unis. Néanmoins, un observateur souligne qu’il permettra au moins de poser des bases nouvelles et solides pour l’avenir des relations américano-africaines.
Agir à l’échelon continental
D’autres avancent que les États-Unis bénéficient à cette occasion d’une opportunité pour accroître leur engagement actuel dans les programmes de développement et de coopération. Ces programmes sont variés, mais on peut notamment citer l’initiative Power africa, qui vise à favoriser l’accroissement de l’activité économique dans un certain nombre de pays africains, en développant l’accès à des sources durables d’électricité. Mais le sommet, de par sa nature, ne peut traiter que des programmes qui couvrent toute l’Afrique ou au moins une majorité de pays, et pas ceux qui concernent certaines régions ou des petits groupes de nations. Du fait de la fragmentation du continent, les questions qui englobent une majorité de pays africains ne sont pas monnaie courante.
A minima, les tendances de fond à l’échelle mondiale – qu’elles soient économiques, politiques ou sociales -, sur lesquelles les États- Unis font bien souvent office d’initiateurs, concernent toutes les nations africaines. En parallèle, des problèmes internationaux comme le terrorisme, le trafic de drogue et d’êtres humains ou la cybercriminalité touchent tous les pays du continent. Or, les États- Unis contribuent largement à l’élaboration de réponses à ces questions. Le sommet peut donc s’appuyer sur ces zones de convergence pour amplifier les coopérations existantes ou en susciter de nouvelles. À l’inverse, l’incapacité de trouver des points d’accords sur ces sujets révélerait une défaillance des dirigeants africains dans l’approche coopérative. Si tel était le résultat de la rencontre, une amplification des problèmes cités serait probable.
La diplomatie déterminera de quel côté penchera la balance: ce sommet comporte des risques significatifs, mais également des avancées potentielles. La priorité donnée à l’Afrique plutôt qu’aux différentes nations qui la composent est sans doute un pari, mais un pari qui laisse une chance non négligeable à un résultat qui ne pourra être perçu que comme positif par tous les acteurs. Il peut pousser chaque dirigeant africain à réellement voir son pays comme une partie d’un tout plus vaste. Et un changement des mentalités dans cette direction serait un pas important vers plus de coopération et d’intégration entre les nations africaines. Ce résultat ne serait pas nécessairement spectaculaire, et son impact pourrait mettre du temps à se révéler, mais il serait à coup sûr important à long terme pour le développement de l’Afrique.
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