Par Thomas Babissakana, ingénieur financier
Monsieur le Président de la République, Depuis la fin du dernier programme avec le Fonds Monétaire International (FMI) en janvier 2009, le Cameroun a recouvré, à l’exception de la question monétaire encore pendante, son autonomie dans la formulation et la mise en uvre de sa politique économique et sociale.
En août 2009, notre gouvernement a adopté le Document de Stratégie pour la Croissance et l’Emploi (DSCE) pour la période de 2010 à 2020. Cinq (5) ans après la mise en uvre de ladite stratégie, les résultats restent éloignés de nos attentes.
La croissance économique camerounaise récente, actuelle et prévisible se situe dans une fourchette de 4 à 5,8% à l’horizon 2020. Du fait d’un taux de croissance démographique proche de 3%, la croissance économique réelle par habitant reste médiocre à 1-1,8%. En termes de modèle, la croissance économique camerounaise reste tirée par la consommation de 88% (privée 77% contre 11% publique), par l’investissement de 20% (privé 17% et public 3%), et le commerce extérieur la grève de 8% du fait de la faiblesse structurelle de nos exportations. Le système productif camerounais (primaire 21%, secondaire 27%, tertiaire 44% et impôts 8%) est dans un sentier de performances productives médiocres. Il se caractérise par une faible utilisation des capacités installées de 60-65% et un emploi de la population active de 65-70% d’où un taux de chômage ou d’exclusion à l’emploi supérieur à 20%. La croissance économique camerounaise est donc socialement très décevante, peut inclusive parce que structurellement pauvre en emplois. Les statistiques de création d’emplois données dans vos discours (225 000 emplois en 2013 et 283 443 en 2014) suscitent des interrogations en termes de fiabilité, de traçabilité et ne prennent pas en compte des destructions d’emplois.
Au regard de ces performances économiques éloignées des potentialités nationales, l’initiative politique en fin 2013 d’un plan d’urgence pour l’accélération de la croissance économique, est apparue comme un sursaut salvateur de l’exécutif pour donner une nouvelle impulsion porteuse d’espoir pour le relèvement des performances. C’est dans ce contexte d’attentes et d’espoirs de la communauté camerounaise marquée par votre insistance sur « l’ Esprit de réforme qui doit devenir une constante du comportement des membres du Gouvernement et de l’administration »que la présente note d’analyse technique vous est adressée. Elle vise, premièrement à identifier les goulots d’étranglement et les paradoxes à l’origine des dysfonctionnements de l’économie camerounaise, deuxièmement à apprécier l’adéquation du plan d’urgence gouvernemental adopté et lancé le 9 décembre 2014 et troisièmement, à esquisser des pistes d’actions pour plus de pertinence, d’efficacité et d’efficience systémique pour notre pays.
1. Les dysfonctionnements économiques nationaux qui requièrent un plan d’urgence
Les situations économiques d’urgence font référence à des goulots d’étranglement, des paradoxes ou situations contradictoires et à des éléments qui sont à l’origine de graves dysfonctionnements économiques et sources de contreperformances systémiques. L’on peut identifier au minimum et à titre non exhaustif, six (6) principaux dysfonctionnements du système économique camerounais révélateurs de l’inadéquation fondamentale du DSCE, et justifiant légitimement, à défaut de sa modification substantielle, l’adoption et la mise en uvre d’un plan d’urgence, qui est de ce fait une approche de management stratégique problématique.
(i) Un déficit important d’offre d’énergie électrique. Le déficit d’offre en énergie électrique est estimé à 1 000 MW. Le planning de mise en service des ouvrages en construction prévoit 15MW en 2016 pour Mekin et 241 MW en 2018 (Lom Pangar 30MW et Memve’elé 211MW). Il n’existe pas à l’heure actuelle de plan d’investissement approprié pour résorber ce déficit qui se traduit par une perte de croissance économique de l’ordre de 1,5% du PIB par an.
(ii) Une crise structurelle d’accès au crédit. Suivant les statistiques officielles, le volume de crédit au secteur privé était de 2 164 milliards de FCFA en juin 2014 soit 13,87% du PIB (15 600 milliards de FCFA en 2014) contre une moyenne africaine de 37% du PIB. Cette crise sévère de crédit induit non seulement une contrainte forte au développement des activités de production et de consommation mais aussi une productivité faible dans plusieurs secteurs économiques.
(iii) Un Etat solvable mais qui accumule des impayés sans pénalités ni intérêts de retard. Suivant les statistiques publiées en juillet 2014 par le Fonds Monétaire International, l’Etat du Cameroun accumule de plus en plus les arriérés et autres obligations de paiement dus aux agents économiques locaux dont le montant est passé de 585 milliards de FCFA en 2010 soit 5% du PIB à 668 milliards de FCFA en 2013 soit 4,6% du PIB. Outre la répression financière et l’expropriation illégale de revenus (délais de paiement long et sans contrepartie), ces arriérés sont à l’origine d’un freinage substantiel d’activité économique avec des conséquences néfastes notamment en termes de fermeture des plusieurs petites et moyennes entreprises et de destruction de nombreux emplois. Pourtant, le même Etat du Cameroun applique du côté des recettes publiques, une législation stricte et rigoureuse des délais de paiement concernant le recouvrement des impôts et taxes y compris des pénalités et des intérêts de retard pour les mêmes agents économiques.
(iv) Un gouvernement surdimensionné avec une arithmétique budgétaire structurellement lacunaire. Avec 37 ministères contre 11 pour le Japon et 14 pour les Etats-Unis, la taille du gouvernement camerounais est surdimensionnée et une source principale d’inefficience et d’alourdissement des charges de fonctionnement. Pour un budget de 3 746 milliards en 2015, seulement 30% sont consacrés aux investissements publics contre 70% pour les dépenses de fonctionnement dont 19% pour les seuls achats de biens et services soit 716 milliards de FCFA.
(v) Un Etat structurellement défaillant dans l’exercice de sa fonction d’actionnaire dans plusieurs entreprises publiques. L’Etat du Cameroun est actionnaire majoritaire de la Société Nationale de Raffinage (SONARA) à plus de 80% mais curieusement, les impayés de l’Etat envers la SONARA s’élevaient à 206 milliards de FCFA en fin 2013 et cette société détenait déjà à la même date 165 milliards de FCFA de titres du trésor émis en transformant ses créances. Le Chantier Naval et Industriel du Cameroun (CNIC) est détenu à plus de 95% par l’Etat du Cameroun mais cette entreprise industrielle à très fort potentiel et forte intensité de main d’ uvre paye les frais des contradictions et paradoxes internes de l’Etat en l’occurrence les intérêts égoïstes de certains de ses mandataires.
(vi) Un Etat bâtisseur et protecteur d’un système rentier d’économie de marché au lieu d’un système concurrentiel d’économie de marché. Le dysfonctionnement le plus dévastateur d’une croissance économique forte et durable est l’entretien, l’encadrement et la protection par l’Etat (gouvernement et administration) d’un système de rentes (industrie criminelle) au c ur d’une économie largement libéralisée se traduisant notamment par les pertes annuelles de recettes publiques de l’ordre de 5% du PIB soit 780 milliards. Ledit système de rentes s’exprime à travers trois catégories de pratiques commerciales néfastes à la concurrence, à la compétition et à l’excellence: (a) les pratiques commerciales criminelles en l’occurrence la contrebande, la fraude, la contrefaçon, la corruption et le blanchiment d’argent;
(b) les pratiques commerciales anticoncurrentielles notamment les ententes, les abus de position dominante, les prix abusivement bas et les abus de dépendance économique et (c) les pratiques commerciales restrictives notamment l’absence de facturation, la surfacturation, la facturation fictive, la publicité mensongère, les pratiques discriminatoires, le dumping et l’abus de subvention. En conséquence, pour protéger le système de rentes, la Commission Nationale de la Concurrence (CNC), supposée être l’autorité de la concurrence au Cameroun, est moins qu’une coquille vide, sans indépendance, sans autorité, sans ressources, sous la coupe exclusive du ministre du commerce, etc. Le décret n° 2013/7988/PM du 13 septembre 2013 fixant la composition, l’organisation et les modalités de fonctionnement de la CNC s’écarte radicalement des standards et des bonnes pratiques internationalement reconnus. En plus de ces défaillances, les membres de la CNC ne sont même pas nommés ou désignés plus d’un an après et aucun budget n’a été approuvé pour 2015.
2. Le plan d’urgence gouvernemental est-il adéquat?
Sur la base de la documentation publiquement accessible, le plan d’urgence pour l’accélération de la croissance économique au Cameroun présenté comme un appendice parallèle au DSCE et au budget de l’Etat peut se résumer en quatre (4) points: les objectifs et l’horizon, le périmètre ou le contenu, le montage financier, le dispositif d’approbation et de mise en uvre.
2.1. Les objectifs et l’horizon. Le plan d’urgence vise à accélérer le rythme de la croissance économique et à améliorer les conditions de vie de la population camerounaise en trois (3) ans soit de 2015 à 2017. Mais ces deux (2) objectifs sont restés non quantifiés et donc vagues. Pour être crédible, un objectif doit être mesurable en plus d’être spécifique, ambitieux, réalisable et inscrit dans le temps, car ce qui n’est pas mesurable n’est pas gérable. De quel pourcentage le plan d’urgence va-t-il accélérer la croissance économique chaque année?
2.2. Le périmètre ou le contenu. Pour atteindre des objectifs restés vagues, le contenu du plan d’urgence se résume en un portefeuille d’idées de projets et programmes d’investissement public sélectionnés dans sept secteurs jugés prioritaires pour un coût global estimé à 925 milliards de FCFA soit une moyenne annuelle de 308 milliards. Dans l’urbanisme ce sont: le projet de réhabilitation et d’éclairage publics des routes secondaires de Yaoundé et Douala; et le programme de construction de 1000 logements sociaux dans les dix (10) Régions du Cameroun dont 100 logements dans chacune des Régions. Dans la santé ce sont : le programme de construction des hôpitaux de référence dans les chefs-lieux de Région ne disposant pas d’hôpitaux généraux ; et le programme de réhabilitation et de mise à niveau des plateaux techniques des hôpitaux régionaux de Yaoundé, de Douala et celui du Centre Hospitalier et Universitaire de Yaoundé. Dans l’agriculture et l’élevage ce sont: le programme spécial de distribution des semences, d’engrais et d’équipements de production, le programme de construction des grands marchés de ravitaillement en denrées alimentaires dans les chefs-lieux des dix (10) Régions du Cameroun dans le but de faciliter l’écoulement des produits agricoles vers les centres urbains; les projets de création d’agropoles et de 120000 hectares de périmètre hydro agricole, le programme d’appui aux agro-industriels; le projet de construction d’abattoirs et d’entrepôts frigorifiques dans certaines villes. Dans les routes ce sont: le programme de construction de deux (02) axes routiers majeurs dans chacune des dix (10) régions du Cameroun dans le but de désenclaver les zones de production. Dans l’énergie, ce sont: le programme de renforcement et de stabilisation de la ligne de transport de l’électricité notamment entre Edéa et Yaoundé; entre Edéa et Douala. Dans l’eau, ce sont : le programme de construction d’adductions d’eau dans trente (30) villes secondaires des Régions; le programme de forage de 100 puits dans chacune des dix (10) Régions du Cameroun ; et le programme de construction et d’aménagement des ouvrages de retenue d’eau dans les Régions d’Adamaoua, Extrême-Nord et Nord. Dans la sécurité, ce sont : le programme de construction de postes supplémentaires de gendarmerie et de police à Yaoundé et Douala; et le projet de construction de postes de sécurité aux frontières.
2.3. Le montage financier. Les initiatives du plan d’urgence n’étant encore que des idées de projets et programmes, les estimations du coût global de 925 milliards de FCFA ne peuvent être qu’analogiques ou paramétriques avec une probabilité élevée de variation de plus ou moins 50%.Malgré ce niveau élevé d’incertitudes sur le coût, cinq banques ont été sélectionnées dans l’opacité et sans concurrence pour financer le plan dont quatre nationales et une internationale. Ainsi, le financement proviendrait de: la Standards Chartered Bank Cameroon pour 300 milliards FCFA (mandat de levée de fonds); la Banque Atlantique Cameroun pour 190 milliards FCFA; la BGFI Bank Cameroun pour 100 milliards FCFA; ECOBANK Cameroun pour 35 milliards FCFA et la Deutsch Bank Madrid pour 300 milliards FCFA. Bien que n’ayant pas accès aux conventions signées, faire recours pour un tel plan d’investissement à des financements de cette ampleur provenant de cinq banques commerciales privées, ayant des ressources limitées et surtout soumises à des ratios prudentiels de division des risques et de transformation, nous révèlent un montage financier techniquement non bancable. Ce montage financier s’écarte des bonnes pratiques de financement des investissements publics et s’éloigne des critères d’efficience requis pour la qualité de la dépense publique. Le principe de l’adossement rationnel entre la nature des investissements publics et le type de financement n’est pas respecté.
2.4. Le dispositif d’approbation et de mise en uvre. Le Décret n° 2014/575 du 19 décembre 2014 portant création, organisation et fonctionnement du Comité de suivi de la mise en uvre du plan d’urgence triennal pour l’accélération de la croissance, fixe le dispositif de mise en uvre ayant un Comité de supervision de 17 membres présidé par le Premier Ministre et un Secrétariat Technique de suivi de plus de 22 membres dirigé par un coordonnateur. En référence aux exigences d’efficacité et d’efficience, cette organisation de mise en uvre est de type administratif et bureaucratique s’écartant des normes internationales de management de projets, de programmes et de portefeuille en l’occurrence la norme ISO 21500 lignes directrices sur le management de projet. Du point de vue de la gouvernance financière de l’Etat, le plan d’urgence tel que déployé induit un questionnement non élucidé sur les exigences des articles 5 et 13 de la loi n° 2007/006 du 26 décembre 2007 fixant le régime financier de l’Etat. Les dépenses d’investissement public de l’ordre de 308 milliards de FCFA par an pendant trois (3) ans, le recours à des emprunts commerciaux à un coût d’opportunité structurellement défavorable à l’Etat et surtout le déficit budgétaire substantiel et non créateur de valeur qui en découle, ne peuvent s’implémenter sans autorisation du parlement, dans un cadre non conforme et non compatible à la loi et aux exigences d’une bonne gouvernance financière.
2.5. L’adéquation du plan d’urgence par rapport aux dysfonctionnements de l’économie. En référence aux six (6) principaux dysfonctionnements de l’économie camerounaise analysés ci-dessus, un seul est concerné par le plan d’urgence à savoir « une arithmétique budgétaire structurellement lacunaire ». Le plan d’urgence se traduit de fait par une hausse du budget d’investissement public de 308 milliards de FCFA par an, financé par des emprunts commerciaux. Ainsi, pour l’exercice 2015, le budget de l’Etat passe sans autorisation du parlement de 3 746,6milliards de FCFA à 4 054,6 milliards de FCFA avec un budget d’investissement public qui passe de 1 150 milliards de FCFA à 1 458 milliards de FCFA soit 35,96% du budget au lieu de 30,69%. Le déficit budgétaire de l’Etat s’accroît alors sans autorisation du parlement de 308 milliards de FCFA. Avec ce plan d’urgence gouvernemental, le ratio des fonds publics alloués à l’investissement s’accroît de plus de 5% mais l’efficience et surtout la gouvernance financière de l’Etat se dégrade substantiellement par un déficit budgétaire couvert au moyen d’un endettement de très mauvaise qualité. Or, cette hausse de l’investissement public de 5% est possible tout juste par un accroissement de l’efficience d’allocation des ressources publiques par le gouvernement sans modifier le budget de 3 746,6 milliards. Ceci par la réduction des dépenses de fonctionnement notamment les dépenses d’achats de biens et services et/ou les subventions affectées aux produits pétroliers. En fin de compte, le plan d’urgence ne résout aucun des six (6) principaux dysfonctionnements qui minent le rythme, la qualité et la durabilité de la croissance économique au Cameroun.
3. L’esquisse d’un véritable plan d’urgence pour l’économie camerounaise
En termes de modèle, la croissance économique en vigueur étant obérée de 8% par le commerce extérieur et tiré à 88% par la consommation et 20% par l’investissement, un plan d’accélération adéquat et crédible ne peut être centré uniquement sur la hausse de l’investissement public (qui ne représente que 3% contre 17% pour l’investissement privé) comme c’est le cas du plan d’urgence gouvernemental. Un véritable plan d’urgence pour l’accélération de la croissance économique notamment de 4-5% à 6-8% doit apporter des solutions efficaces et efficientes en l’occurrence aux six (6) dysfonctionnements économiques identifiés ci-dessus. Ce plan d’urgence systémique, intégré aux normes budgétaires en vigueur aura alors six (6) composantes d’actions prioritaires et urgentes.
3.1. Résorber le déficit d’offre d’énergie électrique. Pour résorber ce déficit estimé à 1000 MW, il est urgent et indispensable de construire en complément aux aménagements hydroélectriques en cours, deux (2) centrales thermiques à gaz et/ou à fioul lourd de 300 MW chacune soit 600 MW à mettre en service en 2018-2019 pour un coût estimé à 500 milliards de FCFA.
3.2. Résoudre la crise structurelle d’accès au crédit. Pour donner une forte impulsion à la résolution de la crise structurelle d’accès au crédit par les agents économiques, trois (3) programmes interdépendants basés sur une allocation spéciale d’une partie des recettes pétrolières soit environ 250 milliards de FCFA: (i) un programme d’incitation à la transformation de 12 établissements de micro-finance à fort potentiel en 12 banques populaires à travers un fonds d’investissement dédié de 100 milliards de FCFA ayant une durée de vie de 10 ans au maximum et dont la gestion sera confiée à la Société Nationale d’Investissement (SNI) ou alors un gestionnaire privé sélectionné par appel à concurrence; (ii) le projet de formulation et d’adoption d’une législation adaptée pour la promotion et le développement du capital-investissement dans ses trois compartiments capital-risque, capital-développement et capital-transmission accompagnée de la transformation de la SNI en un fonds souverain doté initialement de 200 milliards de FCFA dont 100 milliards à investir dans le secteur de l’électricité; (iii) la création et la mise en service en urgence d’une banque nationale d’investissement et d’une agence de crédit d’exportation tout en abandonnant les projets de banques commerciales publiques envisagées.
3.3. Procéder au paiement des arriérés et impayés de l’Etat et instaurer une législation sur les délais de paiement. Deux initiatives d’urgence sont requises: (i) le projet de restauration et de relèvement de la signature de l’Etat devant se traduire par le paiement immédiat une part substantielle (au moins 60% soit 400 milliards de FCFA à fin 2013) des arriérés et impayés tout en contractualisant le reliquat en deux ans soit 100 milliards par an;(ii) le projet de formulation, d’adoption et d’implémentation d’une législation et une réglementation sur les délais de paiement aussi bien pour l’Etat que pour le crédit inter-entreprises.
3.4. Redimensionner le gouvernement et optimiser l’arithmétique budgétaire de l’Etat. Trois(3) initiatives sont requises: (i) la réorganisation du gouvernement en vue de passer de 37 à 20 départements ministériels au plus avec pour conséquence une réduction substantielle des charges de fonctionnement et donc une libération des ressources conséquentes (estimées à 350 milliards de FCFA) pour modifier les métriques budgétaire de l’Etat; (ii) L’optimisation de l’arithmétique budgétaire de l’Etat en allouant en deux ans 40% du budget aux dépenses d’investissement public(soit une augmentation additionnelle de5% par an équivalent à 300 milliards de FCFA) appuyer par la formulation et l’adoption d’une méthodologie systématique de management de projets d’investissement basée sur les bonnes pratiques internationales en l’occurrence la norme ISO 21500 lignes directrices de management de projet et le guide du corpus de connaissance en management de projet de PMI; (iii) la modernisation en profondeur de l’administration fiscale camerounaise en vue de réduire substantiellement les pertes de recettes publiques annuelles d’au moins 3% du PIB soit environ 470 milliards de FCFA en deux ans.
3.5. Reformer l’exercice par l’Etat de sa fonction d’actionnaire. Deux initiatives sont requises en urgence: (i) la réforme de la loi n° 99/016 du 22 décembre 1999 portant statut général des établissements publics et des entreprises du secteur public et parapublic en vue d’instaurer les meilleures pratiques de gouvernance et de faire une distinction claire entre les établissements publics administratifs, les autorités administratives indépendantes et les entreprises du secteur public et parapublic; (ii) la création et la mise en service effective d’une Agence des Participations de l’Etat chargée de l’exercice de la fonction d’actionnaire dans les entreprises où l’Etat détient directement un minimum de 25% du capital social tout en réorganisant la division des participations de la Direction Générale du Budget au Ministère des Finances.
3.6. Instaurer un système concurrentiel d’économie de marché. La mise en place d’une véritable autorité de la concurrence est indispensable pour instaurer et préserver un système d’économie de marché basée sur la concurrence, la quête d’une plus grande productivité, de la qualité et de l’excellence par les agents économiques et en particulier les entreprises. La transformation de la Commission Nationale de la Concurrence en une Autorité de la Concurrence dotée d’une indépendance organique et fonctionnelle ainsi que des ressources notamment financières et humaines (budget initial de 5 à 10 milliards de FCFA) conforment aux pratiques internationales généralement admises dans le domaine de la concurrence économique. L’une des missions de l’Autorité de la Concurrence sera de réduire progressivement le taux de criminalité économique mesuré notamment par le niveau de pertes de recettes fiscales de l’Etat qui est estimé actuellement à 5% du PIB.
3.7. Montage financier d’un tel plan d’urgence. Ce plan d’urgence en six (6) composantes distinctives visant l’accélération de la croissance économique pourrait se traduit en deux ans aussi bien par des ressources générées (350 milliards x 2 + 470 milliards soit 1 170 milliards de FCFA) que des dépenses réalisées (500 milliards + 250 milliards + 600 milliards + 600 milliards + 20 milliards soit environ 1 970 milliards de FCFA) et donc un besoin de financement de 800 milliards de FCFA. Au lieu de s’adresser de manière très hypothétique aux banques commerciales nationales, ce besoin de financement peut être couvert très aisément par l’émission d’un emprunt obligataire international d’environ 1,6 milliards de dollars des Etats-Unis à affecter à la construction des deux centrales thermiques de production de l’électricité et au paiement d’une partie des arriérés et impayés de l’Etat.
Nous avons tenu à vous adresser la présente lettre de réforme au regard de l’ampleur des attentes, des espoirs et surtout des interrogations que suscite l’introduction de la« planification d’urgence » dans le management public camerounais. Nous vous prions de croire, Monsieur le Président de la République, à l’expression de notre haute considération.
